Quelle action publique pour l'environnement ?

01Externalités négatives et biens communs : pourquoi le marché échoue face à l'environnement

Les enjeux environnementaux, comme le réchauffement climatique, la pollution de l'air ou la disparition de certaines espèces, s'analysent en économie comme des défaillances de marché, c'est-à-dire des situations dans lesquelles le marché livré à lui-même ne parvient pas à allouer les ressources de façon efficace. La première défaillance est l'externalité négative : elle désigne une situation dans laquelle l'activité d'un agent économique impose, sans compensation, un coût à d'autres agents qui n'ont pas pris part à la décision. Une entreprise qui pollue l'air ou l'eau lors de sa production fait ainsi supporter un coût, appelé coût social, aux populations riveraines et à la collectivité, sans que ce coût soit intégré dans le prix de marché du bien produit : le prix ne reflète alors que le coût privé supporté par l'entreprise, et non le coût social total, ce qui conduit à une production et une consommation excessives du point de vue de la collectivité. La seconde défaillance concerne certaines ressources environnementales qui présentent les caractéristiques de biens communs : elles sont non excluables, c'est-à-dire qu'il est difficile d'empêcher quiconque d'y accéder ou de les utiliser (l'air, un stock de poissons en haute mer), mais elles sont rivales, car leur utilisation par un agent réduit la quantité disponible pour les autres. Cette combinaison expose les biens communs au risque de surexploitation, chaque agent étant incité à utiliser la ressource avant qu'elle ne s'épuise, un phénomène que les économistes appellent la tragédie des biens communs.

02Les instruments de la politique environnementale : réglementation, taxation et marché de quotas

Face à ces défaillances de marché, les pouvoirs publics disposent de plusieurs instruments pour orienter les comportements des producteurs et des consommateurs vers des activités moins polluantes. Le premier instrument est la réglementation, qui fixe des normes contraignantes que les agents économiques doivent respecter, sous peine de sanction : normes d'émission maximale pour les véhicules, interdiction de certaines substances polluantes, obligation de traitement des déchets. Cet instrument a l'avantage d'être précis et prévisible, mais il impose le même effort à tous les agents sans tenir compte de leurs coûts de dépollution respectifs, ce qui peut le rendre coûteux collectivement. Le deuxième instrument est la taxation, dont l'objectif est d'internaliser l'externalité négative en incluant le coût social dans le prix payé par le pollueur, conformément au principe du pollueur-payeur : la taxe carbone, appliquée aux énergies fossiles en fonction de leur teneur en carbone, en est l'illustration la plus connue en France. Le troisième instrument est le marché de quotas d'émission, ou marché de permis négociables : l'autorité publique fixe un plafond global d'émissions autorisées pour un secteur donné, puis répartit ce plafond en quotas individuels que les entreprises peuvent échanger entre elles sur un marché. Une entreprise qui réduit ses émissions en dessous de son quota peut revendre son surplus à une entreprise dont les coûts de dépollution sont plus élevés, ce qui permet, en théorie, d'atteindre l'objectif global d'émissions au moindre coût pour l'ensemble de l'économie. Le marché carbone européen (système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne, ou SEQE-UE) applique ce principe aux grandes installations industrielles et énergétiques depuis 2005.

03La coopération internationale et les limites de l'action publique environnementale

Le réchauffement climatique constitue un bien public mondial négatif : les émissions de gaz à effet de serre d'un pays affectent le climat de l'ensemble de la planète, quel que soit le lieu où elles sont émises. Cette dimension globale exige une coopération internationale, car l'action isolée d'un seul pays reste insuffisante pour infléchir la trajectoire du climat mondial, tandis qu'elle expose ce pays à une perte de compétitivité si ses concurrents ne fournissent pas le même effort. L'accord de Paris, adopté en 2015 lors de la COP21, illustre cette tentative de coordination internationale : il fixe l'objectif de limiter le réchauffement climatique nettement en dessous de deux degrés par rapport à l'ère préindustrielle, et invite chaque pays signataire à définir ses propres contributions déterminées au niveau national. Cette coopération internationale se heurte cependant à plusieurs limites. D'une part, les engagements pris dans le cadre de l'accord de Paris ne sont pas assortis de sanctions contraignantes en cas de non-respect, ce qui pose la question de leur effectivité. D'autre part, la tentation du passager clandestin existe aussi entre États : un pays peut être incité à profiter des efforts de réduction des autres pays sans fournir lui-même d'effort comparable, ce qui rejoint, à l'échelle internationale, le paradoxe de l'action collective. Enfin, à l'échelle nationale, les instruments de politique environnementale se heurtent parfois à des résistances sociales, notamment lorsque la hausse de la fiscalité écologique est perçue comme pesant davantage sur les ménages modestes que sur les ménages aisés, ce qui pose la question de l'acceptabilité sociale de la transition écologique.

04Méthode : identifier l'instrument de politique environnementale adapté à une situation

1. Identifie la défaillance de marché en jeu : externalité négative, bien commun surexploité, ou bien public mondial.
2. Distingue réglementation, taxation et marché de quotas en repérant leurs mécanismes respectifs (norme contraignante, prix incitatif, plafond échangeable).
3. Vérifie l'échelle du problème : local, national ou mondial, pour juger si une coopération internationale est nécessaire.
4. Repère les limites de l'instrument étudié, notamment en matière de coût, d'effectivité ou d'acceptabilité sociale.

05Erreurs fréquentes

• ✗ Confondre bien commun (non excluable mais rival) et bien public (non excluable et non rival).
• ✗ Croire que la taxation et le marché de quotas produisent le même effet : la taxe fixe un prix et laisse la quantité s'ajuster, le marché de quotas fixe une quantité et laisse le prix s'ajuster.
• ✗ Présenter la réglementation comme le seul instrument possible, en oubliant les instruments fondés sur les prix.
• ✗ Oublier que l'accord de Paris repose sur des engagements nationaux non contraignants, sans sanction automatique.
• ✗ Négliger la question de l'acceptabilité sociale des instruments environnementaux, comme la fiscalité écologique.